Hoàn thiện cơ chế áp dụng quản lý rủi ro tuân thủ trong quản lý thuế tại Việt Nam

Quản lý rủi ro tuân thủ (QLRRTT) là phương thức quản lý thuế tiên tiến, hiện đại và đã được nhiều nước trên thế giới áp dụng. Khi số lượng người nộp thuế (NNT) tăng ngày càng nhanh, đặc biệt là khi áp dụng Luật thuế thu nhập cá nhân; quy mô hoạt động của NNT ngày càng lớn, tính chất hoạt động ngày càng phức tạp, tiềm ẩn nhiều rủi ro về thuế, cơ quan thuế không có đủ nguồn lực về nhân lực, vật lực, tài lực và kỹ thuật để quản lý tất cả NNT. Vì vậy, việc áp dụng quản lý thuế theo rủi ro sẽ giúp cơ quan thuế phân bổ và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực khan hiếm của mình để tập trung quản lý nhóm NNT có mức độ tuân thủ thấp nhất, khả năng gian lận về thuế cao nhất; tiết kiệm thời gian, hiểu được hành vi tuân thủ của NNT, từ đó có chiến lược xử lý rủi ro phù hợp, giám sát chặt chẽ và xử lý kịp thời các hành vi không tuân thủ, nâng cao tính tuân thủ tự nguyện của NNT.

Bên cạnh đó, việc cơ quan thuế áp dụng quản lý rủi ro (QLRR), quản lý tuân thủ để khuyến khích, tạo điều kiện thuận lợi để NNT tuân thủ tốt các quy định của pháp luật, đồng thời phòng chống, phát hiện, xử lý kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật thuế trong quản lý thuế đối với NNT. Do vậy, việc triển khai áp dụng QLRRTT là cần thiết đối với cơ quan thuế Việt Nam.

Việc triển khai áp dụng QLRRTT chỉ thực sự phát huy hiệu quả khi chúng ta xây dựng được một hành lang pháp lý vững chắc, xây dựng được cơ sở dữ liệu đảm bảo tính chính xác đầy đủ và kịp thời; xây dựng được Bộ chỉ số tiêu chí (CSTC) đảm bảo nhận diện được các dấu hiệu rủi ro đầy đủ và phải được thực hiện trên cơ sở ứng dụng công nghệ thông tin (CNTT) phân tích dữ liệu lớn tự động.

1. Thực trạng áp dụng QLRR trong quản lý thuế tại Việt Nam

* Cơ sở pháp lý của việc áp dụng QLRR trong quản lý thuế:

Tại Việt Nam, việc áp dụng QLRR trong quản lý thuế hiện nay được thực hiện theo quy định tại Điều 9 Luật Quản lý thuế số 38/2019/QH14 ngày 13/6/2019; Thông tư số 31/2021/TT-BTC ngày 17/5/2021 và các văn bản hướng dẫn hiện hành. Theo đó, cơ quan thuế thực hiện:

- Áp dụng QLRR trong đăng ký thuế, khai thuế, nộp thuế, nợ thuế, cưỡng chế thi hành quyết định hành chính về quản lý thuế, hoàn thuế, kiểm tra thuế, thanh tra thuế, quản l‎ý và sử dụng hóa đơn, chứng từ và các nghiệp vụ khác trong quản lý thuế.

- Thu thập, xử lý thông tin, dữ liệu liên quan đến NNT; xây dựng tiêu chí quản lý thuế; đánh giá việc tuân thủ pháp luật của NNT; phân loại mức độ rủi ro trong quản lý thuế và tổ chức thực hiện các biện pháp quản lý thuế phù hợp.

* Về xây dựng cơ sở dữ liệu

Xây dựng cơ sở dữ liệu, thông tin phục vụ phân tích QLRR là một nội dung quan trọng trong việc áp dụng QLRRTT trong quản lý thuế. Việc xây dựng thông tin phục vụ QLRRTT trong quản lý thuế để phục vụ việc phân tích rủi ro, đánh giá mức tuân thủ pháp luật thuế của NNT, dự báo khuynh hướng tuân thủ của NNT giúp lập báo cáo theo yêu cầu đặt ra của QLRR trong quản lý thuế.

Thời gian vừa qua, ngành thuế đã tổ chức triển khai hiệu quả công tác thu thập, phân tích dữ liệu hóa đơn điện tử nói riêng, dữ liệu quản lý thuế nói chung; tổ chức thu thập dữ liệu từ các cơ quan, tổ chức bên ngoài ngành thuế. Thực hiện xây dựng cơ sở dữ liệu đối soát dữ liệu lớn với hoá đơn điện tử và bước đầu nghiên cứu, áp dụng trí tuệ nhân tạo (AI) vào phân tích dữ liệu hoá đơn điện tử để phát hiện rủi ro giá bất thường, chuỗi mua bán hóa đơn, gian lận hoàn thuế GTGT, phân tích chuỗi mua bán hóa đơn theo từng mặt hàng rủi ro hoặc theo chuỗi quan hệ mua bán của các doanh nghiệp trong nền kinh tế giúp tìm các chuỗi nghi ngờ (mua bán lòng vòng, chỉ mua không bán, chỉ bán không mua, xuất khống hóa đơn...).

* Xây dựng Bộ tiêu chí, chỉ số tiêu chí phục vụ QLRR

 Bộ tiêu chí, CSTC áp dụng QLRRTT trong quản lý thuế được xây dựng, ban hành nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý thuế trong từng thời kỳ và phù hợp với các quy định của pháp luật thuế, các chính sách quản lý nhà nước hiện hành. Hiện nay, Bộ CSTC áp dụng QLRRTT trong quản lý thuế được xây dựng, áp dụng đối với nhóm NNT là tổ chức, doanh nghiệp và nhóm NNT là cá nhân, hộ kinh doanh, cụ thể:

Đối với nhóm NNT là tổ chức, doanh nghiệp ngành thuế đã xây dựng và ban hành các Bộ CSTC sau:

- Bộ CSTC áp dụng QLRR trong lựa chọn NNT có dấu hiệu rủi ro để xây dựng kế hoạch thanh tra, kiểm tra tại trụ sở NNT.

- Bộ CSTC áp dụng QLRR lựa chọn hồ sơ khai thuế GTGT, TNDN, TTĐB có dấu hiệu rủi ro để kiểm tra tại trụ sở cơ quan thuế.

- Bộ CSTC áp dụng QLRR trong quản lý hóa đơn, chứng từ.

- Bộ CSTC áp dụng QLRR trong phân loại hồ sơ hoàn thuế GTGT và lựa chọn NNT để xây dựng kế hoạch kiểm tra thanh tra sau hoàn thuế.

Đối với NNT là cá nhân, hộ kinh doanh: Ngành thuế đang xây dựng Bộ CSTC áp dụng QLRR trong quản lý cá nhân, hộ kinh doanh. Dự kiến sẽ ban hành trong năm 2024.

* Ứng dụng kỹ thuật và công nghệ thông tin phục vụ QLRR

Thực hiện quá trình chuyển đổi số ngành thuế nói riêng và chiến lược chuyển đổi số Quốc gia nói chung, ngành thuế hiện đang xây dựng và triển khai hệ thống Quản lý thuế tích hợp trên nền tảng kiến trúc hiện đại kết nối hệ thống thông tin, cơ sở dữ liệu chung của ngành thuế và các hệ thống thông tin liên quan ngoài ngành thuế, ứng dụng công nghệ mới trên cơ sở phân tích dữ liệu lớn dựa trên bộ tiêu chí QLRR được ban hành nhằm đánh giá tình hình tuân thủ pháp luật về thuế của NNT; xếp hạng mức độ rủi ro đối với NNT; cảnh báo rủi ro, phân luồng, đưa ra các yêu cầu nghiệp vụ để định hướng, hỗ trợ kiểm tra, giám sát các nội dung quản lý thuế.

Thông tin phục vụ QLRR trong hoạt động nghiệp vụ thuế bao gồm: Thông tin trong ngành thuế (thông tin về đăng ký kinh doanh, đăng ký thuế; thông tin về các hồ sơ khai thuế; nộp thuế; nợ thuế…); các thông tin thu thập từ bên thứ ba và Thông tin khác có liên quan đến NNT.

Cơ quan thuế tổ chức thu thập, xử lý thông tin dữ liệu theo phương thức điện tử liên quan đến NNT. Xây dựng, vận hành, quản lý, sử dụng “Hệ thống cơ sở dữ liệu về NNT” của Tổng cục Thuế.

2. Đánh giá thực trạng áp dụng QLRRTT trong quản lý thuế tại Việt Nam

2.1. Những kết quả đạt được

Thứ nhất, góp phần nâng cao nhận thức của cơ quan thuế, NNT và cộng đồng xã hội trong việc cải cách quản lý thuế theo hướng minh bạch, công khai, tạo điều kiện thuận lợi cho NNT chấp hành tốt pháp luật về thuế, góp phần nâng cao mức độ tuân thủ pháp luật thuế của NNT, giảm chi phí quản lý thuế và chi phí tuân thủ của NNT.

Thứ hai, góp phần nâng cao hiệu quả trong quá trình lập kế hoạch kiểm tra, thanh tra tại trụ sở NNT, tiết kiệm đáng kể chi phí, nguồn lực con người; xác định đúng đối tượng cần kiểm tra, thanh tra thuế, ngăn ngừa các biểu hiện tiêu cực trong việc lựa chọn đối tượng, đảm bảo tính khách quan, sử dụng hiệu quả các nguồn lực phục vụ công tác kiểm tra, thanh tra tại trụ sở NNT; khuyến khích, tạo điều kiện thuận lợi để NNT tuân thủ tốt các quy định pháp luật; hạn chế các hành vi vi phạm pháp luật thuế. Dựa trên kết quả áp dụng các bộ tiêu chí đánh giá rủi ro, kết quả thanh tra, kiểm tra NNT tại cơ quan thuế các cấp đều tăng qua các năm (tăng bình quân từ 1,3 tỷ đồng lên gần 2 tỷ đồng/cuộc thanh tra/năm).

Thứ ba, phân loại hồ sơ hoàn thuế GTGT tự động, không có sự can thiệp của con người trong quá trình phân loại hồ sơ hoàn, rút ngắn thời gian phân loại hồ sơ hoàn, đảm bảo khách quan, công bằng trong phân loại hồ sơ hoàn thuế.

Thứ tư, theo dõi, quản lý chặt chẽ, sát sao tình hình quản lý, sử dụng hóa đơn chứng từ của NNT, hạn chế tình trạng mua bán hóa đơn bất hợp pháp.

2.2. Một số tồn tại, hạn chế

Quá trình triển khai thực hiện áp dụng QLRR trong quản lý thuế hiện nay còn gặp nhiều bất cập, hạn chế. Nguyên nhân là do:

(1). Số lượng NNT ngày càng tăng nhưng tổ chức bộ máy trong việc thực hiện chức năng nhiệm vụ được giao chưa tương xứng

Nhiệm vụ nghiên cứu, xây dựng và triển khai các biện pháp nghiệp vụ QLRR, quản lý tuân thủ là một nhiệm vụ lớn và phức tạp. Theo số liệu thống kê của Tổng cục Thuế, tính đến thời điểm hiện tại thì cả nước hiện có gần 1 triệu doanh nghiệp, gần 3 triệu hộ kinh doanh (trong đó có khoảng 1,9 triệu hộ kinh doanh thuộc diện phải nộp thuế) và 27 triệu cá nhân có thu nhập thuộc diện chịu thuế TNCN (trong đó có khoảng 7 triệu cá nhân có thu nhập thuộc diện phải nộp thuế TNCN). Nhiệm vụ thu ngân sách nhà nước được cấp có thẩm quyền giao cho ngành thuế thực hiện hàng năm là rất lớn, bình quân khoảng gần 1,5 triệu tỷ đồng/năm, chiếm tỷ trọng trên 83% trên tổng thu ngân sách. Với tốc độ tăng trưởng của nền kinh tế, cùng với chủ trương đẩy mạnh hội nhập, tăng cường thu hút vốn đầu tư nước ngoài, trong thời gian tới sẽ ngày càng có nhiều doanh nghiệp, tổ chức cá nhân kinh doanh tại Việt Nam.

QLRR mới được nghiên cứu triển khai áp dụng tại một số nghiệp vụ quản lý thuế đơn lẻ nhằm đáp ứng yêu cầu cấp thiết của công tác quản lý thuế (công tác lựa chọn NNT có rủi ro để xây dựng kế hoạch thanh tra kiểm tra, phân loại hồ sơ hoàn thuế và quản lý hóa đơn), chưa xây dựng được hệ thống thống nhất về QLRR, quản lý tuân thủ nên chưa xây dựng và triển khai chương trình QLRRTT tổng thể về thuế.

(2). Nguồn lực triển khai nhiệm vụ QLRR, quản lý tuân thủ còn hạn chế

Thứ nhất, cơ chế, chính sách về QLRR mặc dù đã được ban hành khá đầy đủ, nhưng chưa thực sự đồng bộ, thống nhất.

Thứ hai, cơ cấu tổ chức bộ máy cũng như việc trao quyền và trách nhiệm thực hiện QLRR chưa phù hợp, chưa tương xứng với công tác QLRR trong giai đoạn hiện nay. Vấn đề QLRR là xu hướng tất yếu trong quản lý thuế hiện đại, đảm bảo liên kết, điều phối xuyên suốt trong các hoạt động nghiệp vụ thuế, nhưng việc sắp xếp tổ chức bộ máy QLRR trong ngành thuế còn chưa phù hợp với thực tế triển khai công việc.

Thứ ba, việc đánh giá rủi ro đối với NNT còn hạn chế, mới dừng ở nhận diện, các trường hợp có rủi ro cao về thuế cần can thiệp bằng những nghiệp vụ như thanh tra, kiểm tra thuế, cưỡng chế nợ thuế… riêng lẻ ở một số chức năng quản lý thuế. Chưa xây dựng được chương trình rủi ro tuân thủ tổng thể về thuế để đánh giá rủi ro trong tất cả các khâu, chức năng quản lý thuế.

Thứ tư, công tác thu thập, xử lý thông tin còn hạn chế về phạm vi, mức độ chuyên sâu, chưa tập trung hóa về đầu mối để đảm bảo việc xây dựng, quản lý và điều phối tập trung thống nhất. Việc trao đổi thông tin giữa cơ quan thuế và các cơ quan trong và ngoài ngành còn nhiều hạn chế, bất cập gây khó khăn cho việc thu thập, trao đổi thông tin giữa các bên.

3. Giải pháp hoàn thiện cơ chế áp dụng QLRRTT trong quản lý thuế

Quản lý tuân thủ hiện đại, dựa trên phân tích rủi ro, được xây dựng trên một số yếu tố cơ bản. Các yếu tố này có thể được phân thành bốn nhóm chính gồm: Xây dựng cơ sở pháp lý; xác định các tiêu chí rủi ro và phương pháp phân tích rủi ro; xây dựng các nguyên tắc và quy trình hướng dẫn thực hiện; xác định các nội dung QLRR; xây dựng hệ thống ứng dụng cơ sở dữ liệu, phân tích và QLRRTT thuế.

Quản lý tuân thủ dựa trên rủi ro bắt đầu với hệ thống pháp luật chặt chẽ và đủ mạnh. Với việc áp dụng kỹ thuật, công nghệ thông tin hiện đại sẽ hỗ trợ cơ quan thuế thực hiện phương pháp quản lý thuế mới dựa trên phân tích rủi ro này. Việc ứng dụng công nghệ thông tin cho phép xử lý nhanh chóng một lượng lớn các thông tin, sàng lọc hiệu quả thông tin dựa vào các tiêu chí rủi ro đã được xác định trước và hỗ trợ việc đưa ra quyết định đối với trường hợp rủi ro cao, rủi ro trung bình và rủi ro thấp.

Trên cơ sở phân tích và đánh giá rủi ro, phân tích tần suất và mức độ vi phạm pháp luật về thuế (nếu có), đánh giá mức độ tuân thủ của NNT, cơ quan thuế tiến hành tổng hợp, phân tích, đánh giá rủi ro xác định mức độ quan trọng và tính cấp thiết của việc xử lý rủi ro để đề xuất, kiến nghị áp dụng biện pháp phù hợp xử lý rủi ro. Về cơ bản, cơ quan thuế thực hiện phân nhóm NNT như sau: Đối với nhóm NNT tự nguyện tuân thủ (rủi ro thấp), sẽ được ưu đãi, tạo điều kiện thuận lợi trong việc kê khai, nộp thuế, hoàn thuế… Với nhóm NNT luôn cố gắng tuân thủ (rủi ro trung bình) sẽ được hỗ trợ và hướng dẫn cụ thể. Những khách hàng luôn có xu hướng tránh né, không tuân thủ khi có cơ hội (rủi ro cao) thì cần được thanh tra, kiểm tra, giám sát quản lý chặt chẽ. Và những khách hàng hoàn toàn không tuân thủ (rủi ro rất cao) thì phải có các chế tài xử lý phù hợp. 

Như vậy, yếu tố cốt lõi trong quản lý tuân thủ dựa trên rủi ro chính là phân loại NNT, thực hiện các biện pháp quản lý thuế phù hợp. Từ đó nâng cao ý thức tuân thủ của NNT, hướng đến tuân thủ tự nguyện. Để làm được điều đó, cơ quan thuế phải hoàn thiện cơ chế áp dụng QLRRTT trong quản lý thuế thông qua việc thực hiện đồng bộ các giải pháp sau:

(1). Xây dựng và kiện toàn bộ phận QLRR về thuế thuộc Tổng cục Thuế nhằm nâng cao thẩm quyền, địa vị pháp lý và năng lực, nguồn nhân lực để triển khai sâu, rộng, toàn diện, tập trung, có hiệu quả công tác QLRR (với nhiệm vụ tham mưu xây dựng hệ thống cơ sở pháp lý, tiêu chí, quy trình, quy định về QLRR theo hướng tự động hóa) đáp ứng yêu cầu phát triển, hiện đại hóa ngành thuế và nâng cao tính tuân thủ của NNT.

 (2). Xây dựng Bộ CSTC áp dụng QLRR tuân thủ tổng thể trong quản lý thuế. Bộ CSTC được thực hiện trên cơ sở đánh giá việc xây dựng, triển khai thực hiện các Bộ chỉ số tiêu chí trong những năm vừa qua.

(3). Thực hiện phân đoạn NNT để có biện pháp quản lý phù hợp, từng bước nâng cao tính tuân thủ của NNT. Theo kinh nghiệm quốc tế cho thấy rằng các nhóm đối tượng NNT khác nhau có những đặc điểm và hình thái tuân thủ riêng, đòi hỏi phải thiết kế các kế hoạch nâng cao tuân thủ tùy chỉnh cho từng nhóm. Tại Việt Nam, ngành thuế cũng đang phân đoạn NNT thành 2 nhóm: Nhóm NNT là tổ chức, doanh nghiệp và nhóm NNT là cá nhân, hộ kinh doanh để áp dụng QLRR và xây dựng các kế hoạch nâng cao tuân thủ.

(4). Triển khai xây dựng “Hệ thống ứng dụng cơ sở dữ liệu và phân tích rủi ro tổng thể” trên cơ sở nghiên cứu áp dụng phương pháp phân tích dữ liệu số lớn, sử dụng công nghệ trí tuệ nhân tạo, học máy vào phân tích rủi ro, quản lý tuân thủ NNT.

(5). Nghiên cứu sửa đổi bổ sung hoàn thiện hệ thống pháp luật quản lý thuế, pháp luật về QLRRTT của NNT nhằm thúc đẩy sự tuân thủ của NNT. Căn cứ vào mức độ tuân thủ của NNT cơ quan thuế xác định mức độ ưu tiên NNT trong việc kê khai thuế, nộp thuế, thanh tra, kiểm tra thuế, hoàn thuế, sử dụng hóa đơn; ưu tiên về hỗ trợ thuế; tuyên dương NNT… Có chính sách ưu tiên, hỗ trợ khen thưởng, chế tài xử phạt rõ ràng đối với từng mức độ tuân thủ của NNT theo các cách phân đoạn NNT nêu trên.

(6). Hoàn thiện Hệ thống cơ sở dữ liệu hóa đơn điện tử và thông tin chung về NNT phục vụ cho công tác phân tích rủi ro nói riêng và công tác quản lý thuế nói chung.

(7). Xây dựng chương trình hỗ trợ khuyến khích NNT tự nguyện tuân thủ pháp luật thuế thông qua việc cơ quan thuế hỗ trợ NNT tuân thủ pháp luật thuế (các hoạt động tư vấn; trả lời vướng mắc; cung cấp thông tin; cảnh báo rủi ro cho NNT; tổ chức hội nghị hội thảo tập huấn, đào tạo để NNT chủ động nâng cao tuân thủ pháp luật thuế). Qua đó tạo thuận lợi, giảm chi phí về thời gian, về tiền bạc cho NNT để ngành thuế trở thành đối tác tin cậy của mọi tổ chức, cá nhân trong việc thực hiện pháp luật thuế.

(8). Phân tích, đánh giá rủi ro, xây dựng kế hoạch và chuyên đề thanh tra, kiểm tra trọng điểm hàng năm để nâng cao hiệu quả công tác thanh tra, kiểm tra hàng năm góp phần nâng cao tính tuân thủ của NNT.

(9). Thường xuyên chú trọng đào tạo cán bộ thuế có đủ kiến thức, kỹ năng để hỗ trợ NNT tốt nhất, xây dựng sự tin tưởng của NNT với cơ quan thuế, từ đó nâng cao tính tuân thủ của NNT.

(10). Các biện pháp khác nhằm nâng cao tính tuân thủ của NNT./.