Bàn về xây dựng kế hoạch và mô hình thực hiện chức năng quản lý tuân thủ thuế tại Việt Nam

Những hành vi của người nộp thuế - dù là do thiếu hiểu biết, vô tình, coi thường, hoặc cố ý - cũng như sự lỏng lẻo trong quản lý thuế đều dẫn đến việc không tuân thủ luật pháp. Do đó, cơ quan thuế cần triển khai các chiến lược và xây dựng các biện pháp xử lý của cơ quan thuế đối với các hành vi tuân thủ khác nhau để đảm bảo hành vi không tuân thủ pháp luật thuế được giữ ở mức độ tối thiểu và nâng cao ý thức tuân thủ tự nguyện của người nộp thuế.

Mặt khác, nguồn lực của tất cả các cơ quan thuế đều có hạn, cơ quan thuế phải tối ưu hóa hoạt động quản lý thu theo quy định của pháp luật thuế để duy trì sự tin tưởng của cộng đồng vào cơ quan thuế, để đảm bảo người nộp thuế chấp hành đầy đủ pháp luật thuế. Do đó, cơ quan thuế cần một phương pháp luận để phân bổ tối ưu nhất nguồn lực của mình, mà biện pháp áp dụng quản lý rủi ro tuân thủ trong quản lý thuế là một biện pháp tiên tiến, được áp dụng phổ biến trên thế giới do có ưu điểm là giảm thiểu chi phí, nguồn lực quản lý cho cơ quan thuế cũng như giảm thiểu chi phí tuân thủ cho người dân, doanh nghiệp.

Về thể thức, quản lý rủi ro tuân thủ là một quy trình được cấu trúc để nhận diện, đánh giá, xếp hạng và xử lý có hệ thống các rủi ro tuân thủ pháp luật thuế. Để thực hiện hiệu quả, thì cơ quan thuế cần nghiên cứu, xây dựng các chương trình, kế hoạch, chiến lược quản lý tuân thủ phù hợp (ngắn hạn, trung hạn và dài hạn) gắn với mục tiêu quản lý của cơ quan thuế trong từng giai đoạn.

Trước đây, cơ quan thuế áp dụng biện pháp quản lý rủi ro, chủ yếu tập trung vào việc lựa chọn người nộp thuế cần kiểm tra, thanh tra thuế. Đến nay, các nước đã thay đổi về cách thức quản lý người nộp thuế, tiếp cận theo hướng tổng thể, toàn diện hơn (quản lý tuân thủ tổng thể người nộp thuế). Theo đó, việc quản lý người nộp thuế không chỉ tập trung vào nhóm người nộp thuế tuân thủ thấp hoặc không tuân thủ về thuế mà dựa trên đánh giá, phân loại mức độ tuân thủ để có biện pháp quản lý phù hợp với từng mức độ tuân thủ hướng đến tăng cường tính tuân thủ tự nguyện của người nộp thuế.

Nhiều cơ quan thuế các nước như Anh, Pháp, Mỹ, Canada, Úc, Hàn Quốc, Malaysia từ lâu đã áp dụng theo mô hình chung về quản lý rủi ro tuân thủ (gọi tắt là quản lý tuân thủ) xây dựng bởi Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD). Theo OECD, việc áp dụng quản lý tuân thủ người nộp thuế cần hướng tới xu hướng chung là xây dựng kế hoạch, chương trình quản lý tuân thủ tổng thể hiệu quả, trong đó quản lý tuân thủ của người nộp thuế (người nộp thuế) sẽ được chia thành nhiều phân đoạn, xác định các rủi ro chính yếu cho từng phân đoạn, xác định các nguyên nhân chính dẫn đến việc không tuân thủ trong từng phân đoạn, từ đó có biện pháp quản lý phù hợp.

Theo khuyến nghị của chuyên gia quốc tế (OECD, WB, IMF…), với mô hình quản lý thuế vừa thực hiện quản lý theo chức năng vừa kết hợp quản lý theo đối tượng tại nhiều nước như hiện nay, thì việc xây dựng chương trình, kế hoạch quản lý rủi ro tuân thủ cần đi từ tổng thể đến chi tiết, để đảm bảo tính liên thông, hiệu quả và thống nhất giữa các khâu trong quy trình, nghiệp vụ quản lý thuế, giữa các phân đoạn người nộp thuế (doanh nghiệp lớn, nhỏ, vừa, tổ chức, hộ cá nhân kinh doanh...). Trong đó, lấy quản lý tuân thủ người nộp thuế là mục tiêu cao nhất để thực hiện. Để từ đó, xây dựng các biện pháp, quy trình nghiệp vụ quản lý rủi ro cụ thể áp dụng đối với từng khâu trong quy trình, nghiệp vụ quản lý thuế và áp dụng đối với từng phân đoạn người nộp thuế cụ thể (trong mỗi phân đoạn người nộp thuế sẽ có một kế hoạch nâng cao tuân thủ riêng).

Để triển khai thực hiện nhiệm vụ quản lý tuân thủ một cách toàn diện, trong mô hình quản lý của nhiều nước trên thế giới và trong khu vực hiện nay như Hoa Kỳ, Anh, Úc, Nhật Bản, Canada, Trung Quốc, Malaxia, Singapore đều có một đơn vị độc lập thực hiện nhiệm vụ quản lý tuân thủ người nộp thuế, đặt ở cấp Tổng cục. Qua nghiên cứu mô hình tổ chức tại cơ quan thuế của các nước này cho thấy Cục Quản lý tuân thủ một đơn vị “cốt lõi”, đóng vai trò quan trọng trong việc xây dựng chiến lược, kế hoạch tuân thủ; trong đó, tập trung vào các sắc thuế chính và các nghĩa vụ thuế, phân đoạn người nộp thuế (người nộp thuế lớn, vừa, nhỏ và siêu nhỏ) để thực hiện quản lý tuân thủ. Đối với từng phân đoạn người nộp thuế, phụ thuộc vào ý thức tuân thủ của người nộp thuế, sẽ áp dụng các cơ chế quản lý riêng như tập trung vào công tác tuyên truyền hỗ trợ hay tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, tạo điều kiện thuận lợi hay áp dụng các chế tài đặc biệt đối với người nộp thuế dựa trên phương pháp đánh giá rủi ro; từ đó, cải thiện mức độ tuân thủ tổng thể đối với các nhóm người nộp thuế và các nghĩa vụ thuế khác nhau. Chiến lược tuân thủ là cơ sở để cơ quan thuế xây dựng công cụ để đo lường tính tuân thủ của người nộp thuế, phân đoạn người nộp thuế để quản lý. Từ đó, xây dựng các biện pháp, phương pháp quản lý phù hợp, như áp dụng biện pháp quản lý rủi ro để quản lý với mục tiêu tối ưu hóa nguồn lực và cơ sở vật chất có hạn của cơ quan thuế, tránh việc sử dụng dàn trải, lãng phí nguồn lực và không đem lại hiệu quả trong việc nâng cao ý thức tuân thủ của người nộp thuế.

Trong bối cảnh các chức năng quản lý thuế chính như đăng ký thuế, kê khai thuế, nộp thuế và quản lý, thông báo nợ thuế từng bước được tự động hóa dựa trên cơ sở nền tảng ứng dụng công nghệ thông tin thì mô hình quản lý rủi ro tuân thủ người nộp thuế được lựa chọn áp dụng tại hầu hết các nước trên thế giới là có tổ chức bộ phận quản lý tuân thủ.

Mục đích của mô hình quản lý tuân thủ là để nhận diện, phân tích, phân đoạn người nộp thuế để từ đó sử dụng có hiệu quả nguồn lực quản lý thuế. Tại nhiều quốc gia trên thế giới, bộ phận quản lý rủi ro tuân thủ có chức năng, nhiệm vụ chính như sau.

+ Tại Úc: Tổ chức bộ máy của Cơ quan Thuế Australia gồm các đơn vị quản lý thuế trực tiếp, chịu trách nhiệm thực hiện chiến lược quản lý rủi ro tuân thủ  theo chính sách và quy trình quản lý rủi ro tuân thủ áp dụng trong toàn hệ thống thuế, đặt dưới sự quản lý của Cục quản lý tuân thủ với sự hỗ trợ của các công cụ phân tích dữ liệu thông minh (như AI, máy học, dữ liệu lớn...).

+ Tại Anh: Cơ quan Thuế và Hải quan Vương quốc Anh có Cục Rủi ro và Thông tin Nghiệp vụ (RIS). Đơn vị này phối hợp chặt chẽ với các bộ phận khác để phân tích đối tượng người nộp thuế, đánh giá rủi ro, thiết kế chiến lược tuân thủ và lựa chọn người nộp thuế để thực hiện các biện pháp quản lý nâng cao tuân thủ trong tất cả các phân đoạn người nộp thuế.

+ Tại Mỹ: các đơn vị nghiệp vụ của Cơ quan Thuế Nội địa Mỹ nhận được sự hỗ trợ về phân tích dữ liệu từ Cục Nghiên cứu, Thống kê và Phân tích Ứng dụng (RAAS) chịu trách nhiệm xây dựng các công cụ lọc rủi ro, mô hình và các thuật toán lựa chọn trường hợp; đồng thời phân tích hành vi, dự báo thất thoát thuế, và điều phối các nghiên cứu về gánh nặng đối với người nộp thuế. Cơ quan Thuế Nội địa Mỹ đang rà soát, tổ chức lại bộ máy, trong đó sẽ thành lập một đơn vị mới, chịu trách nhiệm toàn diện về Chiến lược Tuân thủ - Đơn vị mới này khi được thành lập sẽ điều phối và chỉ đạo quản lý rủi ro tuân thủ trong toàn bộ hệ thống Cơ quan thuế nội địa Mỹ.

+ Tại Malaysia: Cục quản lý tuân thủ thuộc Cơ quan thuế Malaysia thực hiện chức năng quản lý rủi ro tuân thủ, chịu trách nhiệm tổ chức quản lý rủi ro nhằm nâng cao ý thức tuân thủ pháp luật thuế của người nộp thuế tại tất cả các phân đoạn người nộp thuế, các sắc thuế cũng như các lĩnh vực có rủi ro tuân thủ thuế khác.

Tại Việt Nam, khái niệm “quản lý tuân thủ” cũng đã được quy định tại nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau. Trong đó, tại Thông tư số 31/2021/TT-BTC ngày 17/5/2021 của Bộ Tài chính có quy định: ““Quản lý tuân thủ pháp luật thuế” là việc cơ quan thuế thực hiện đánh giá tuân thủ pháp luật thuế, phân loại mức độ rủi ro, phân tích hành vi của người nộp thuế, từ đó sử dụng nguồn lực hợp lý cho các biện pháp quản lý phù hợp với từng mức độ, nhằm khuyến khích tuân thủ và phòng ngừa hành vi không tuân thủ” (khoản 7, Điều 3).

Theo quy định của Luật quản lý thuế năm 2019, nhiệm vụ đánh giá việc tuân thủ pháp luật của người nộp thuế và phân loại mức độ rủi ro trong quản lý thuế được quy định như sau:

“a) Đánh giá mức độ tuân thủ pháp luật của người nộp thuế được thực hiện dựa trên hệ thống các tiêu chí, thông tin về lịch sử quá trình hoạt động của người nộp thuế, quá trình tuân thủ pháp luật và mối quan hệ hợp tác với cơ quan quản lý thuế trong việc thực hiện pháp luật về thuế và mức độ vi phạm pháp luật về thuế;

b) Phân loại mức độ rủi ro trong quản lý thuế được thực hiện dựa trên mức độ tuân thủ pháp luật của người nộp thuế. Trong quá trình phân loại mức độ rủi ro, cơ quan quản lý thuế xem xét các nội dung có liên quan, gồm thông tin về dấu hiệu rủi ro; dấu hiệu, hành vi vi phạm trong quản lý thuế; thông tin về kết quả hoạt động nghiệp vụ của cơ quan quản lý thuế, cơ quan khác có liên quan theo quy định của Luật này;

c) Cơ quan quản lý thuế sử dụng kết quả đánh giá việc tuân thủ pháp luật của người nộp thuế và kết quả phân loại mức độ rủi ro trong quản lý thuế để áp dụng các biện pháp quản lý thuế phù hợp.”.

Theo đó, công tác quản lý rủi ro tuân thủ pháp luật của người nộp thuế là nhiệm vụ quan trọng, được thực hiện xuyên suốt trong các chức năng của quản lý thuế từ đăng ký thuế, khai thuế, nộp thuế đến hoàn thuế, thanh tra, kiểm tra thuế… Có thể nói, “Quản lý tuân thủ pháp luật thuế” là nhiệm vụ của cơ quan thuế cần triển khai, thực hiện. Để thực hiện nhiệm vụ này, ngành thuế cần nghiên cứu, xây dựng các biện pháp, nghiệp vụ quản lý rủi ro, phân đoạn, quản lý người nộp thuế, đảm bảo người nộp thuế tự nguyện tuân thủ tốt các quy định của pháp luật về thuế, đồng thời phòng chống, phát hiện, xử lý kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật về thuế và quản lý thuế.

Trong cơ cấu tổ chức bộ máy của Tổng cục Thuế (ban hành kèm theo Quyết định số 41/2018/QĐ-TTg ngày 25/9/2018 và Quyết định số 15/2021/QĐ-TTg ngày 30/3/2021 của Thủ tướng Chính phủ) hiện chưa có đơn vị nào có đầy đủ chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền tham mưu, giúp Tổng cục trưởng Tổng cục Thuế quản lý tuân thủ pháp luật thuế.

Hiện nay, nhiệm vụ quản lý rủi ro đang được Bộ giao cho Ban QLRR (Ban mềm) thuộc Tổng cục Thuế thực hiện. Mà nhiệm vụ nghiên cứu, xây dựng và triển khai các biện pháp nghiệp vụ quản lý rủi ro, quản lý tuân thủ là một nhiệm vụ lớn và phức tạp. Theo số liệu thống kê của Tổng cục Thuế, tính đến thời điểm hiện tại thì cả nước hiện có gần 1 triệu doanh nghiệp, gần 3 triệu hộ kinh doanh (trong đó có khoảng 1,9 triệu hộ kinh doanh thuộc diện phải nộp thuế) và 27 triệu cá nhân có thu nhập thuộc diện chịu thuế thu nhập cá nhân (trong đó có khoảng 7 triệu cá nhân có thu nhập thuộc diện phải nộp thuế TNCN). Nhiệm vụ thu NSNN được cấp có thẩm quyền giao cho ngành Thuế thực hiện hàng năm là rất lớn, bình quân khoảng gần 1,5 triệu tỷ đồng/năm, chiếm tỷ trọng trên 83% trên tổng thu ngân sách. Trong bối cảnh nền kinh tế có những thay đổi đáng kể; thời cơ, thuận lợi và khó khăn, thách thức đan xen, các chính sách khuyến khích phát triển kinh tế, thu hút đầu tư nước ngoài một mặt tạo động lực cho phát triển kinh tế nhưng cũng đồng thời tạo ra các thách thức không nhỏ trong công tác quản lý thuế mới. Bên cạnh đó, với việc triển khai chuyển đổi số trong công tác quản lý thuế như quản lý hóa đơn điện tử; hóa đơn điện tử khởi tạo từ máy tính tiền; quản lý giao dịch của các sàn thương mại điện tử, và các hoạt động khác của nền kinh tế số, v.v, thì các gian lận của người nộp thuế qua hệ thống điện tử sẽ phát sinh nhanh hơn, nhiều hơn, tình trạng sử dụng hóa đơn bất hợp pháp diễn biến phức tạp, các doanh nghiệp có dấu hiệu trốn thuế xuất hiện ngày càng nhiều tại các địa phương trên toàn quốc, nguy cơ rủi ro trong quản lý thuế là khó lường.

Vì vậy, để triển khai hiệu quả công tác quản lý rủi ro tuân thủ, cần xây dựng một đơn vị để chủ trì, điều phối công việc được thống nhất, thể hiện được tính chất thường trực, thường xuyên, liên tục, dài hạn. Nhưng vị trí và vai trò của Ban QLRR trong cơ cấu tổ chức bộ máy của Tổng cục Thuế hiện nay chưa phải là một tổ chức hành chính, Ban QLRR chưa có đầy đủ địa vị pháp lý và thẩm quyền nên khó đảm bảo vai trò chủ trì, điều phối triển khai nhiệm vụ quản lý rủi ro, quản lý tuân thủ trong toàn ngành Thuế. Điều này có thể thấy ở khâu quản lý cơ sở dữ liệu người nộp thuế hiện nay, đang được phân tán ở nhiều đơn vị quản lý, nên khi cần khai thác để phục vụ cho công tác phân tích thì lại gặp trở ngại do phải có yêu cầu từ Ban Quản lý rủi ro và được các Vụ/đơn vị quản lý phê duyệt, cung cấp. Bên cạnh đó, dữ liệu chưa được tập trung đẩy đủ do chưa có đầu mối chung thực hiện thường xuyên công tác rà soát, yêu cầu điều chỉnh dữ liệu, việc kết chuyển dữ liệu giữa các ứng dụng còn sai lệch ảnh hưởng đến kết quả phân tích đánh giá rủi ro NNT.

Bên cạnh đó, nhiệm vụ đối với công tác quản lý rủi ro tuân thủ được đặt ra trong thời gian tới cần tập trung thực hiện:

- Hoàn thiện hành lang pháp lý về QLRR tuân thủ tổng thể tại hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về quản lý thuế theo nguyên tắc quản lý rủi ro; xây dựng các Bộ chỉ số tiêu chí, Quy trình triển khai áp dụng bộ chỉ số tiêu chí QLRR tuân thủ tổng thể với đầy đủ các chức năng nghiệp vụ quản lý thuế; kết hợp giữa kết quả phân tích dữ liệu thực tế kê khai của người nộp thuế và kinh nghiệm thực tiễn trong công tác quản lý thuế của cơ quan thuế các cấp.

- Chủ trì, phối hợp với các đơn vị xây dựng chương trình, kế hoạch, chiến lược quản lý tuân thủ tổng thể người nộp thuế.

- Xây dựng một cơ sở dữ liệu thông tin QLRR tổng thể, toàn diện với các công cụ thu thập, xử lý, phân tích dữ liệu hiện đại, phù hợp với thông lệ quốc tế và xu thế phát triển của công nghệ đáp ứng yêu cầu quản lý thuế, tạo thuận lợi cho người dân, nâng cao hiệu quả quản lý.

- Phối hợp với Cục CNTT hoàn thiện môi trường hệ thống trung tâm phân tích dữ liệu gồm: (i) tổ chức hệ thống phân tích dữ liệu theo thời gian thực, bố trí các máy chủ đảm bảo lưu trữ các dữ liệu cần cho phân tích, máy chủ ứng dụng để chạy được các ứng dụng đối chiếu, ứng dụng phân tích AI, cài đặt các phần mềm hệ thống cần cho phân tích AI; (ii) triển khai các phầm mềm hệ thống cho CSDL lớn, phần mềm hệ thống thao tác CSDL, phần mềm hệ thống hỗ trợ chạy phân tích dữ liệu.

- Thực hiện kiểm soát dữ liệu lớn đối với hóa đơn điện tử trên toàn quốc theo thời gian thực; tiếp tục thực hiện áp dụng các phương pháp AI vào phân tích dữ liệu hóa đơn điện tử, dữ liệu kê khai của người nộp thuế đối với các sắc thuế GTGT, TNDN và các sắc thuế khác.

- Hướng dẫn cơ quan Thuế các cấp thực hiện công tác phân tích dữ liệu, phân tích rủi ro phục vụ yêu cầu nghiệp vụ quản lý thuế từ trung ương đến địa phương.

- Chỉ đạo toàn ngành kiểm tra, đánh giá, giám sát việc áp dụng QLRR tuân thủ tổng thể trong công tác quản lý thuế.

Từ kinh nghiệm của các nước và theo khuyến nghị của chuyên gia IMF, WB thì cần trao cho Ban QLRR một địa vị pháp lý ngang cấp với các đơn vị và trong Tổng cục Thuế và đầy đủ thẩm quyền để điều phối, chỉ đạo các hoạt động quản lý rủi ro tuân thủ thống nhất tại Tổng cục Thuế chứ không phải là một bộ phận được thành lập chỉ để hoàn thành những công việc có tính chất ngắn hạn. Theo đó, chuyên gia IMF đã khuyến nghị phân định nhiệm vụ giữa Ban QLRR với các Cục, Vụ, đơn vị thuộc Tổng cục Thuế như sau:

(i) Ban QLRR có trách nhiệm chủ trì: (1) thiết kế các chính sách và hướng dẫn nghiệp vụ quản lý rủi ro tuân thủ; (2) điều phối xây dựng kế hoạch nâng cao tuân thủ cho các phân đoạn người nộp thuế chính và các lĩnh vực trọng điểm chính; (3) xây dựng các mô hình rủi ro và các tiêu chí rủi ro để trình Ban Chỉ đạo quản lý rủi ro tuân thủ phê duyệt; (4) thu thập dữ liệu phục vụ quản lý rủi ro tuân thủ, duy trì và cập nhật các cơ sở dữ liệu quản lý rủi ro tuân thủ; và (5) đánh giá kết quả áp dụng quản lý rủi ro tuân thủ tại cơ quan thuế các cấp.

(ii) Các Cục, Vụ/đơn vị quản lý phân đoạn người nộp thuế để thực hiện quản lý theo chức năng, có trách nhiệm: (1) nhận diện những rủi ro tuân thủ trọng yếu; (2) xác định nhu cầu thông tin nghiệp vụ và nhu cầu phân tích dữ liệu; (3) thực hiện các kế hoạch nâng cao tuân thủ và áp dụng các mô hình, tiêu chí rủi ro ở cấp tác nghiệp; và (4) giám sát tiến độ triển khai và báo cáo kết quả thực hiện các kế hoạch nâng cao tuân thủ.

(iii) Cục CNTT có trách nhiệm: (1) quản lý các nền tảng, phần cứng, phần mềm của Tổng cục Thuế cũng như những nền tảng, phần cứng, phần mềm phục vụ cho công tác quản lý rủi ro tuân thủ; (2) tiếp nhận, kiểm tra, phân loại dữ liệu; (3) duy trì và vận hành các hệ thống cơ sở dữ liệu. Chỉ định Cục CNTT là đơn vị chủ trì, quản lý hệ thống của hạ tầng CNTT, các CSDL và ứng dụng phục vụ cho quản lý rủi ro tuân thủ và Ban QLRR là đơn vị chủ trì, quản lý quy trình, nghiệp vụ.

Việc hình thành một bộ phận quản lý tuân thủ (người nộp thuế) tập trung, thống nhất, chuyên sâu sẽ tạo động lực cho cải cách, hiện đại hóa công tác quản lý thuế và nâng cao ý thức tuân thủ của người nộp thuế./.