Một số vấn đề về hoàn thiện thể chế ở Việt Nam - Góc nhìn từ tính đồng bộ trong quản trị quốc gia, doanh nghiệp, địa phương

Trong gần 40 năm đổi mới đất nước, cải cách thể chế là nguyên nhân, động lực quan trọng giúp Việt Nam đạt được nhiều thành tựu quan trọng trên các mặt chính trị, kinh tế, văn hóa - xã hội, an ninh quốc phòng… Tuy vậy những yếu kém nội tại, những tác động từ các biến động kinh tế, chính trị thế giới, những xu hướng mới trong phát triển đang đặt ra yêu cầu tiếp tục phải cải cách, hoàn thiện thể chế để giải quyết các vấn đề ngắn hạn, trước mắt cũng như phát triển bền vững trong dài hạn.

I. Thể chế và tính đồng bộ của thể chế

1.1 Thể chế, phân loại và vai trò của thể chế

1.1.1 Các quan niệm về thể chế

Cho tới nay, có nhiều quan niệm khác nhau về thể chế. Theo North DC (1990), thể chế là những ràng buộc (những luật lệ) do con người tạo ra để để điều chỉnh và định hình các tương tác của mình. Knight (1992) cho rằng thể chế là một tập hợp các quy tắc mà thiết lập nên các mối tương tác xã hội theo các cách riêng biệt”; Greif (2006) định nghĩa thể chế bao gồm tập hợp các yếu tố xã hội, các quy tắc, niềm tin và tổ chức cùng phối hợp thúc đẩy tính đứng đắn trong các hành vi của cá nhân và xã hội”. Greif (2006). Elinor (1990) coi thể chế là "Các bộ quy tắc làm việc được sử dụng để xác định xem ai có đủ điều kiện để đưa ra quyết định, những hành động được cho phép hoặc hạn chế, những quy tắc kết hợp sẽ được sử dụng, những thủ tục phải được theo sau, những thông tin phải hay không phải được cung cấp, và những gì mà thưởng phạt sẽ được áp dụng cho cá nhân phụ thuộc vào hành động của họ”. Aoki (2001) quan niệm: “Thể chế là một luật chơi trong xã hội, một thể chế tốt sẽ thúc đẩy các tác nhân hành động mang lại lợi ích cho xã hội. Một thể chế thực sự có khả năng định hình và điều chỉnh các các hành vi, từ đó đánh giá được chúng, điều quan trọng là không chỉ đánh giá được các quy tắc mà thể chế đó đưa ra, mà còn đánh giá được các động lực mà cá nhân thực thi các luật chơi đó”.

Cải cách thể chế là nguyên nhân, động lực quan trọng giúp Việt Nam đạt được nhiều thành tựu quan trọng. (Ảnh minh họa)

1.1.2 Phân loại thể chế

- Phân loại thể chế theo lĩnh vực

Đối với phân loại thể chế theo lĩnh vực, chúng ta có thể phân loại các thể chế thành các thể chế pháp lý, chính trị, kinh tế và xã hội (Joskow, 2004). Các thể chế pháp lý là loại thể chế toàn diện nhất.

+ Các thể chế pháp lý bao gồm thể chế pháp lý công, thể chế pháp lý nhà nước, thể chế pháp lý tư nhân (thể hiện ở các hợp đồng). Thể chế pháp lý là một phần quan trọng của thể chế chính thức (trong cách phân loại theo tính chính thức). Phạm vi các vấn đề của thể chế pháp lý là rất lớn, một số vấn đề nghiêm trọng liên quan đến quyền sở hữu, nguồn gốc và tác động của các hệ thống pháp lý và việc thực thi pháp luật.

+ Về thể chế chính trị, theo nghĩa rộng là các vấn đề chính trị thường được thảo luận như các cử tri, các quy tắc bầu cử, các đảng chính trị và các quy tắc và giới hạn của một chính phủ hoặc nhà nước.

+ Về thể chế kinh tế có sự giao thoa với thể chế pháp lý, chính là các thể chế cần thiết để bảo đảm sự vận hành hiệu quả của thị trường như hệ thống pháp luật, thực thi quyền tài sản...

+ Các thể chế xã hội là các khái niệm như chuẩn mực, niềm tin, tin tưởng, hợp tác công dân. Các thể chế xã hội có sự giao thoa và trùng hợp rất nhiều với thể chế phi chính thức theo các phân loại theo tính chính thức.

- Phân loại theo tính chính thức

Phân loại về mức độ chính thức là cách phân loại đơn giản nhất, vì chỉ có hai nhóm: Thể chế chính thức và thể chế phi chính thức. Cách phân loại này trực tiếp dựa trên định nghĩa của (North, 1981). Thể chế chính thức (chẳng hạn như luật pháp, quyền sở hữu, cách thức tổ chức quyền lực nhà nước) và những thể chế phi chính thức (chẳng hạn như những tục lệ, truyền thống, và chuẩn mực ứng xử trong xã hội). Các thể chế chính thức chủ yếu đề cập đến hiến pháp, đạo luật, và các quy tắc và quy định rõ ràng của chính phủ, được ban hành và thực thi bởi các cơ chế cá nhân, quan trọng nhất là nhà nước có quyền lực và tổ chức cưỡng chế. Thể chế chính thức bao gồm các quy tắc được luật pháp hóa như hiến pháp, luật, đặc biệt là các quyền sở hữu, luật pháp về tự do khế ước, tự do cạnh tranh, tổ chức quyền lực nhà nước, nhất là các thiết chế thi hành pháp luật và những quy trình kiểm soát quyền lực công cộng khác được thực hiện bởi những cơ chế khách quan.

Thể chế phi chính thức thường vận hành bên ngoài hệ thống pháp luật chính thức, bao gồm các quy tắc ứng xử bất thành văn, quy phạm, những điều cấm kỵ được tuân thủ trong quan hệ giữa nhóm người. Mặt khác, các thể chế hoặc ràng buộc không chính thức bao gồm các quy tắc bất thành văn như truyền thống, chuẩn mực và quy tắc ứng xử, những điều cấm kỵ và các cơ chế xã hội khác dựa trên và được thực thi thông qua quan hệ giữa các cá nhân.

1.2 Thể chế đồng bộ và biểu hiện của thể chế đồng bộ

1.2.1 Thể chế đồng bộ

Đồng bộ là một tính chất hàm chỉ về các vấn đề, hoạt động có cùng chu kỳ hoặc cùng tốc độ, được tiến hành trong cùng một thời gian, tạo ra một sự phối hợp nhịp nhàng, ăn khớp với nhau. Sự ăn khớp giữa tất cả các bộ phận hoặc các khâu, tạo nên một sự hoạt động nhịp nhàng của chỉnh thể. Thể chế đồng bộ là tập hợp các quy tắc, luật lệ chính thức và phi chính thức tạo thành khuôn khổ cho quan hệ và trao đổi của con người, tạo đòn bẩy khuyến khích cho các thành viên của xã hội, được thiết kế, xây dựng, tổ chức triển khai nhịp nhàng ăn khớp để đưa lại kết quả tốt nhất.

Đồng bộ là một đặc tính tạo góp phần tạo nên chất lượng thể chế. Chất lượng của thể chế tốt thúc đẩy và làm gia tăng hiệu quả hoạt động của chính quyền các cấp, chính sách, pháp luật đi vào đời sống. Thể chế đồng bộ sẽ tạo ra hiệu quả trong hoạt động quản lý, điều hành, tránh được các xung đột, mâu thuẫn; từ đó giảm thiểu các ách tác, cản trở, giúp hướng đích và đạt mục tiêu một cách tốt nhất.

1.2.2 Biểu hiện của thể chế đồng bộ

Thể chế đồng bộ biểu hiện trên các khía cạnh như sau:

Một là, đồng bộ giữa các loại hình thể chế chính trị - kinh tế - xã hội.

Chính trị, kinh tế, xã hội là ba loại thể chế quan trọng nhất. Sự đồng bộ của ba trụ cột thể chế này góp phần thúc đẩy sự phát triển bền vững, dài hạn của các quốc gia theo các cách mà từng quốc gia mong muốn. Thể chế chính trị là nền tảng cơ bản, trên cơ sở đó thể chế kinh tế và xã hội được thiết lập. Thể chế chính trị thế nào thì thể chế kinh tế và xã hội cũng sẽ tương ứng. Thể chế kinh tế, xã hội là các luật lệ, quy định, quy tắc… được cụ thể hóa trên tinh thần, quan điểm, tư tưởng của thể chế chính trị. Một nền kinh tế muốn phát triển nhanh và bền vững phải có một hệ thống chính trị phù hợp với hệ thống kinh tế. Sự phù hợp giữa hệ thống chính trị với hệ thống kinh tế sẽ tạo ra động lực to lớn, tổng thể thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển nhanh và bền vững.

Hai là, đồng bộ trong từng loại hình thể chế.

Trong mỗi thể chế chính trị, kinh tế, văn hóa đều đòi hỏi các quy định phải được ban hành đồng bộ, không mâu thuẫn, chồng chéo hay xung đột. Với cùng điều chỉnh một hành vi, một vấn đề, các quy định điều chỉnh phải nhất quán, thống nhất trong tất cả các văn bản quy phạm pháp luật do nhà nước ban hành, đảm bảo thống nhất giữa hiến pháp, luật và các văn bản hướng dẫn thi hành luật. Đồng thời, cần đảm bảo đồng bộ trong nội dung của thể chế do Trung ương ban hành và do chính quyền các cấp ban hành. Cách thức thể hiện, diễn đạt nội dung thể chế phải đảm bảo tính nhất quán và thống nhất trong cách hiểu, không tạo ra cách hiểu khác nhau trong quá trình tổ chức thực thi.

Ba là, đồng bộ giữa thể chế trong nước với các thể chế quốc tế mà quốc gia là thành viên. Trong thế giới hiện đại, sự phát triển của mỗi quốc gia đều phụ thuộc và đặt trong mối liên hệ với các quốc gia khác. Xu hướng toàn cầu hóa và hội nhập kinh tế quốc tế thúc đẩy quá trình xây dựng thể chế của các quốc gia phải phù hợp, đồng bộ với các thông lệ quốc tế chung của thế giới hoặc các khu vực. Cải cách thể chế đồng bộ là điều kiện để các quốc gia hội nhập sâu rộng hơn vào các hoạt động thương mại quốc tế và đầu tư. Đồng bộ giữa thể chế trong nước và quốc tế thể hiện ở cấp độ đơn giản nhất là hài hòa hóa các thủ tục, công nhận các tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật trong hoạt động sản xuất, đầu tư, thương mại, thanh toán… cho đến các quy định, chế tài có tính pháp lý để điều chỉnh quan hệ thương mại, đầu tư được cam kết và chấp thuận bởi các quốc gia là thành viên.

Bốn là, đồng bộ giữa ban hành thể chế và tổ chức thực thi. Mỗi thể chế cho dù đạt được đến chuẩn mực và chất lượng rất cao nhưng nếu không được tổ chức thực thi một cách đồng bộ thì thể chế đó không thể phát huy hiệu quả trên thực tế, cũng như không đóng góp được vào sự phát triển. Tính đồng bộ phải được thể hiện từ quan điểm, tư tưởng cho tới giải pháp thực thi và tổ chức thực thi. Nếu tất cả đều nhất quán, tương đồng sẽ tạo nên sự nhịp nhàng, đồng điệu, tránh được tình trạng “trống đánh xuôi, kèn thổi ngược”.

Năm là, đồng bộ giữa thể chế trung ương và địa phương.

Thể chế chính trị, đặc biệt là những quy định về phân cấp, phân quyền ảnh hưởng trực tiếp tới đặc điểm, tính chất của quản trị của từng địa phương và vì thế cũng ảnh hưởng tới số lượng và chất lượng của thể chế trong quản trị địa phương. Thể chế nào phát huy tính dân chủ và quyền tự chủ của chính quyền địa phương sẽ tạo điều kiện cho các sáng kiến hình thành. Ngược lại, thể chế tập trung quyền lực vào một nhóm người hay một nhóm các tổ chức sẽ làm thui chột các ý tưởng, sáng kiến trong quản trị. Bên cạnh đó, những quy định về phân cấp, phân quyền và hệ thống pháp luật, chính sách là cơ sở để các sáng kiến được hình thành và áp dụng trong thực tiễn ở các địa phương.

Chính quyền địa phương của Việt Nam là một bộ phận hợp thành của chính quyền nhà nước thống nhất, bao gồm các cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra và các cơ quan, tổ chức khác được thành lập trên cơ sở các cơ quan quyền lực nhà nước này theo quy định của pháp luật nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hoà giữa lợi ích nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước. Thể chế trong quản trị địa phương ở Việt Nam phải phù hợp với những quy định về nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan hành chính và chính quyền địa phương, trong mối quan hệ với chính quyền trung ương và người dân. Sự phối hợp giữa trung ương và địa phương, giữa các bộ ban ngành tạo điều kiện cho các thể chế trong quản trị được áp dụng một cách hiệu quả.

Nâng cao chất lượng thể chế, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội bền vững. (Ảnh minh họa)

Sáu là, đồng bộ trong tổ chức triển khai thực hiện. Mỗi thể chế và hệ thống thể chế khi được ban hành và tổ chức thực hiện đều có liên quan tới rất nhiều bên, rất nhiều chủ thể bao gồm các chủ thể là các cơ quan nhà nước thực thi thể chế cũng như đối tượng mà các thể chế tác động tới. Các cơ quan nhà nước tổ chức triển khai thực hiện thể chế cần sự phối hợp đồng bộ, phân công, phối hợp nhịp nhàng và cùng nêu cao tinh thần trách nhiệm mới có thể đạt hiệu quả trong triển khai. Nếu phân công thiếu hợp lý, phối hợp lỏng lẻo, thiếu gắn kết thì hiệu quả triển khai thực hiện các thể chế sẽ bị hạn chế, trong nhiều trường hợp thể chế được ban hành rơi vào trạng thái vô hiệu. Các chủ thể chịu sự tác động của thể chế mà không tuân thủ các quy định đã được ban hành thì thể chế cũng không phát huy hiệu quả. Vấn đề này có thể thấy rõ trong trường hợp Việt Nam nỗ lực đàm phán để xuất khẩu thủy sản vào thị trường EU nhưng người sản xuất không tuân thủ nghiêm túc các quy định của EU về chống khai thác thủy sản bất hợp pháp (IUU) thì ngành thủy sản Việt Nam rất bất lợi khi thâm nhập thị trường EU.

Thể chế đồng bộ sẽ tạo ra hiệu quả trong hoạt động, tránh được các xung đột, mâu thuẫn; giúp hướng đích và đạt mục tiêu một cách tốt nhất.

II. Thể chế Việt Nam từ góc nhìn về tính đồng bộ

Trong gần 40 năm đổi mới, Việt Nam đạt được rất nhiều thành công mà một trong những nguyên nhân quan trọng là thể chế thường xuyên được đổi mới. Tuy vậy, cũng không thể không nhận thấy rất rõ những hạn chế của thể chế Việt Nam, nhất là trong giai đoạn hiện nay, giai đoạn mà bối cảnh trong và ngoài nước cũng như những xu hướng mới trong phát triển đang thay đổi hết sức nhanh chóng. Đặc biệt, nhìn từ góc độ tính đồng bộ, thể chế Việt Nam bộc lộ khá nhiều bất cập.

Thứ nhất, thiếu đồng bộ giữa các loại hình thể chế chính trị - pháp lý - kinh tế - xã hội.

Trong những năm qua, thể chế của Việt Nam đang dần được hoàn chỉnh, đáp ứng đầy đủ yêu cầu quản lý đất nước bằng pháp luật. Tuy vậy, thể chế trong nhiều lĩnh vực của đời sống kinh tế xã hội vẫn chưa đầy đủ, thiếu thể chế để điều chỉnh nhiều vấn đề thực tiễn. Thể chế kinh tế có nhiều bước phát triển, thể hiện ở số lượng các luật, chính sách điều chỉnh các quan hệ kinh tế phát sinh trong lĩnh vực kinh tế khá lớn, thường xuyên được rà soát chỉnh sửa để đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế và hội nhập quốc tế của Việt Nam. Trong khi đó, thể chế trong các lĩnh vực khác còn thiếu nhiều, chưa đầy đủ. Thể chế chính trị chưa được điều chỉnh để phù hợp, tương thích và đáp ứng được yêu cầu phát triển các lĩnh vực kinh tế, xã hội.

Chẳng hạn, trong thể chế chính trị, hệ thống các quy định về phân cấp, phân quyền trong quản lý hành chính nhà nước còn chưa đồng bộ, mới chỉ dừng lại ở những nguyên tắc, yêu cầu chung mà chưa có những quy định cụ thể. Luật Tổ chức Chính phủ 2015 quy định việc phân cấp, phân quyền phải tuân thủ theo quy định của Luật và Nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 cũng nêu ra những nguyên tắc phân cấp, phân quyền. Tuy vậy, các quy định về phân cấp, phân quyền mới chỉ rải rác trong hai luật với các quy định mang tính nguyên tắc. Rõ ràng, có thể thấy rằng nếu phân cấp, phân quyền không được quy định trong khung pháp lý đồng bộ, hoàn chỉnh, thống nhất sẽ không có giá trị. Phân cấp, phân quyền mang tính nguyên tắc mà không được quy định cụ thể về cơ chế, phương thức thực hiện, chế tài xử lý... thì rất khó đi vào thực tiễn. Tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị còn cồng kềnh, nhiều đầu mối, nhiều tầng nấc. Một số chức năng, nhiệm vụ ở một số tổ chức chưa được xác định, phân công, phân cấp rõ ràng, còn chồng chéo hoặc bỏ trống chức năng nhiện vụ. Hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy còn thấp, chưa đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội...

Thể chế chính trị chưa đồng bộ với các thể chế khác còn thể hiện ở một số lĩnh vực chính trị quan trọng nhưng chưa có luật, phải điều chỉnh bằng văn bản dưới luật. Số lượng văn bản trong lĩnh vực tổ chức bộ máy nhà nước, đặc biệt là pháp luật về quyền con người, quyền tự do dân chủ của công dân còn chưa được hoàn thiện. Một số lĩnh vực đã có luật, pháp lệnh nhưng luật, pháp lệnh thường chỉ dừng lại ở những quy định khung, còn nhiều vấn đề thuộc tầm chính sách hoặc liên quan trực tiếp đến quyền con người, quyền công dân nhưng chưa có luật điều chỉnh. Nhiều dự án luật trong các lĩnh vực này như Luật về hội, Luật tiếp cận thông tin... mặc dù đã đưa vào chương trình và được soạn thảo nhiều năm nhưng vẫn chưa được ban hành. Nhiều nội dung trong các nghị quyết của Đảng về đổi mới kinh tế - xã hội, văn hóa, khoa học, giáo dục, an ninh, quốc phòng... chậm được thể chế hóa. Thể chế văn hóa còn chậm đổi mới, chưa theo kịp yêu cầu phát triển, một số quy định còn bất cập, chồng chéo, thiếu đồng bộ, hiệu quả thấp. Thiếu thể chế pháp luật điều chỉnh một số lĩnh vực văn hóa. Thể chế cho bảo tồn, phát huy giá trị văn hoá truyền thống chưa đầy đủ, chính sách cho công nghiệp văn hoá chậm được ban hành, thị trường, sản phẩm và dịch vụ văn hoá kém phát triển.

Văn bản quy phạm pháp luật về tố tụng thường được sửa đổi chậm hơn so với các văn bản quy phạm pháp luật về nội dung. Trong một số lĩnh vực, các văn bản quy phạm pháp luật đã được ban hành thiếu ổn định, thường xuyên phải sửa đổi.

Thứ hai, thiếu tính đồng bộ trong từng loại hình thể chế.

Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đa dạng về hình thức, đồ sộ về số lượng, nhưng còn chồng chéo, mâu thuẫn nhau khiến cho doanh nghiệp, người dân, thậm chí cả cán bộ quản lý nhà nước gặp nhiều khó khăn trong thực thi và tuân thủ pháp luật. Trong thể chế pháp lý, do cách thức ban hành các luật thiên về hướng luật khung, luật nguyên tắc do đó cần phải có văn bản dưới luật để cụ thể hóa các luật. Dẫn đến tình trạng, nhiều loại văn bản dưới luật được nhiều cơ quan, nhiều cấp ban hành. Nhiều luật giao cho Chính phủ ban hành nghị định để cụ thể hóa; nghị định của Chính phủ giao cho bộ, ngành hướng dẫn thực hiện. Thực tế này làm nảy sinh nhiều mâu thuẫn giữa luật và các văn bản hướng dẫn thi hành, nhiều trường hợp những tinh thần, quan điểm tích cực thể hiện trong luật bị bóp méo, thay đổi khi diễn đạt và thể hiện ở các văn bản hướng dẫn thi hành luật. Ở chiều ngược lại, một số lĩnh vực, pháp luật cần có sự khái quát cao, cần có sự linh hoạt phù hợp với sự phát triển năng động của các quan hệ kinh tế - xã hội nhưng lại được ban hành quá chi tiết dẫn tới phải liên tục sửa đổi, bổ sung. Một số thể chế điều chỉnh các vấn đề mới, chưa được kiểm nghiệm đầy đủ trong thực tiễn nhưng lại quy định quá cụ thể dẫn đến nhanh bị lạc hậu hoặc tính khả thi thấp.

Tình trạng một luật chuyên ngành nhưng chịu thêm sự điều chỉnh của nhiều luật khác rất phổ biến. Bên cạnh đó, việc rà soát, sửa đổi các luật được thực hiện vào các thời điểm khác nhau, do nhiều cơ quan chủ trì xây dựng dẫn đến còn nhiều mâu thuẫn, thống nhất và chưa đồng bộ. Chẳng hạn, Luật Đất đai là Luật chuyên ngành nhưng còn chịu sự điều chỉnh của luật chung là Bộ Luật Dân sự và nhiều luật chuyên ngành khác như Luật Nhà ở, Luật Xây dựng, Luật Quản lý tài sản công, Luật Kinh doanh bất động sản… Các luật này được ban hành ở những thời điểm khác nhau, do nhiều cơ quan chủ trì xây dựng, trong quá trình xây dựng và ban hành, tính tổng thể, liên đới và quan hệ qua lại giữa các luật chưa được quan tâm dẫn đến còn nhiều mâu thuẫn, chưa đảm bảo tính thống nhất và chưa đồng bộ.

Điều đó lại tiếp tục dẫn tới tình trạng mâu thuẫn giữa luật và văn bản hướng dẫn thi hành luật, và chồng chéo giữa các văn bản quy phạm pháp luật. Sự cồng kềnh, bất cập và mâu thuẫn làm giảm tính thống nhất, đồng bộ của pháp luật, làm cho pháp luật phức tạp, khó hiểu, khó áp dụng, chi phí tuân thủ pháp luật cao, luật khó đi vào cuộc sống và vì thế kém hiệu lực.

Tình trạng nhiều hình thức văn bản quy phạm pháp luật do nhiều cơ quan khác nhau ban hành ở các thời điểm khác nhau về cùng một vấn đề, một lĩnh vực khá phổ biến đã gây nên sự chồng chéo, mâu thuẫn về nội dung giữa các văn bản quy phạm pháp luật. Khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới không ghi rõ những văn bản quy phạm pháp luật, các điều khoản liên quan nào không còn phù hợp, bị điều chỉnh, bị thay thế hoặc bị bãi bỏ. Thực tế đó làm cho hệ thống pháp luật rối rắm, khó hiểu, khó áp dụng, chi phí tuân thủ pháp luật rất cao do nếu muốn tuân thủ đúng pháp luật cần tư vấn, hướng dẫn, trong nhiều trường hợp đối tượng chịu sự điều chỉnh của pháp luật không dám làm hoặc làm sai do không biết áp dụng pháp luật thế nào là đúng. Cơ chế kiểm tra, giám sát trước và sau khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật về tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật chưa được tổ chức thực hiện tốt, sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước trong xây dựng thể chế chưa chặt chẽ, thậm chí còn có tình trạng bảo vệ, đưa ra các quy định có lợi cho cơ quan quản lý, tình trạng “quyền anh, quyền tôi”; “cơm anh, cơm tôi”. Việc lấy ý kiến góp ý của các bên liên quan chịu sự tác động của thể chế, đối tượng thụ hưởng chưa thực chất, chưa chất lượng.

Thể chế kinh tế có nhiều thay đổi và có tác động tích cực, thúc đẩy tăng trưởng, phát triển kinh tế ở Việt Nam trong hơn 40 năm qua. Tuy vậy, còn nhiều ví dụ thực tiễn cho thấy tính thiếu đồng bộ trong thể chế kinh tế.

Liên quan đến đầu tư bất động sản, hiện tại có ít nhất 12 luật điều chỉnh và có tác động trực tiếp. Tuy vậy, nhiều nội dung được quy định trong các luật này không thống nhất, thiếu đồng bộ. Chẳng hạn, theo Luật Quy hoạch đô thị, dự án đầu tư kinh doanh bất động sản phải được chấp thuận chủ trương đầu tư trước khi xây dựng quy hoạch và xin phê duyệt. Trong khi đó, theo Luật Đầu tư, dự án muốn được chấp thuận chủ trương đầu tư thì phải có quy hoạch chi tiết được phê duyệt. Sự thiếu đồng bộ trong các quy định khiến nhà đầu tư và các cơ quan quản lý nhà nước gặp nhiều khó khăn trong quá trình thực thi, áp dụng pháp luật. Luật Kinh doanh bất động sản quy định bên bán bất động sản chỉ được thu tiền đến 95% giá trị hợp đồng khi bên mua chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng. Trong khi đó, Luật Đất đai quy định, người mua phải nộp 100% giá trị hợp đồng mới được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, sở hữu nhà ở. Một trường hợp khác là quy định về vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. Theo quy định tại Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp; Luật Đầu tư công; Luật Đấu thầu; Luật Ngân sách Nhà nước; Luật Xây dựng, vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp được hiểu theo các cách khác nhau, chưa có sự thống nhất dẫn đến khó khăn trong việc xác định thẩm quyền, trình tự, thủ tục áp dụng trong triển khai thực hiện. Sự thiếu đồng bộ trong thể chế, chính sách về xác định giá trị doanh nghiệp, định giá đất đai, tài sản… cùng với việc thực hiện chưa nghiêm túc các doanh nghiệp và các cơ quan quản lý nhà nước có liên quan nên tiến trình cổ phần hóa, thoái vốn nhà nước được thực hiện rất chậm.

Bên cạnh đó, nhiều vấn đề kinh tế mới phát sinh nhưng thể chế chưa đầy đủ để có thể bao quát và điều chỉnh đầy đủ các quan hệ phát sinh trong các lĩnh vực mới. Đó là các lĩnh vực chuyển đổi số, phát triển kinh tế số, xã hội số, thúc đẩy mô hình, phương thức kinh doanh mới như kinh tế tuần hoàn, kinh tế chia sẻ…

Thứ ba, thiếu đồng bộ giữa thể chế trong nước với các thể chế quốc tế mà Việt Nam là thành viên.

Tính không đồng bộ giữa thể chế trong nước và nước ngoài cũng như tổ chức thực thi các cam kết quốc tế. Ví dụ trường hợp thực hiện pháp luật về bảo vệ môi trường hướng tới thực hiện cam kết phát thải ròng bằng không, vấn đề phân loại rác thải, túi nhựa và sản phẩm nhựa giá rẻ còn rất nhiều hạn chế. Các thể chế điều chỉnh lĩnh vực này chưa giải quyết được những bất cập đang tồn tại. Hàng dệt may không vào được các thị trường do không đáp ứng được tiêu chuẩn nhà máy xanh, hoặc nếu vào được thì khó có khả năng cạnh tranh do sẽ phải chịu các loại thuế liên quan đến bảo vệ môi trường như thuế các bon. Việc thực hiện các cam kết IUU về chống khai thác thủy sản bất hợp pháp được triển khai chưa hiệu quả nên chưa tận dụng được lợi thế của Việt Nam khi tham gia vào thị trường EU theo các cam kết đã ký kết giữa Việt Nam và EU.

Thứ tư, thiếu đồng bộ giữa ban hành thể chế và tổ chức thực thi.

Như đã đề cập ở trên, do đặc điểm luật khung, luật nguyên tắc trong xây dựng pháp luật ở Việt Nam nên việc ban hành luật và ban hành các quy định hướng dẫn thực hiện gặp phải vấn đề về độ trễ. Luật đã có hiệu lực nhưng phải chờ, không được thi hành vì chưa có văn bản quy định, hướng dẫn chi tiết. Các văn bản hướng dẫn thi hành thường được ban hành chậm, không đồng bộ, có trường hợp thời gian đưa luật vào thực thi phải mất hàng năm sau khi luật, pháp lệnh có hiệu lực. Nhiều bộ luật, đạo luật thiếu cơ chế tổ chức thực hiện về tổ chức, nhân sự, kinh phí và các điều kiện bảo đảm khác nên hiệu lực thi hành thấp. Nhiều chính sách thiếu nguồn lực thực hiện nên không đảm bảo tính khả thi. Hoặc ngược lại, tình trạng không thiếu nguồn lực nhưng thiếu cơ chế chính sách hiệu quả để thực thi như trường hợp phát triển TP.HCM là ví dụ điển hình. Nhiều chính sách có nguồn lực để thực hiện nhưng không giải ngân được do các thủ tục hành chính và các quy định khó thực hiện như trường hợp gói hỗ trợ lãi suất 2% để phục hồi và phát triển kinh tế sau dịch Covid-19 là rất phổ biến. Hoặc tình trạng có đủ nguồn lực nhưng việc thực thi không hiệu quả do quá trình triển khai thực hiện chưa phù hợp hoặc do đầu tư dàn trải, manh mún dẫn tới hiệu quả sử dụng nguồn lực thấp. Ví dụ về triển khai một số chương trình như chương trình đào tạo nghề cho lao động nông thôn hay trong lĩnh vực nghiên cứu khoa học, đào tạo nhân lực thể hiện khá rõ thực trạng này. Các điều kiện về tổ chức cán bộ, nguồn lực tài chính, ngân sách, cơ sở vật chất để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương cũng chưa bảo đảm để thực hiện các nhiệm vụ được phân cấp

Thứ năm, thiếu đồng bộ giữa thể chế trung ương và địa phương.

Do đặc điểm của mô hình phân cấp ở Việt Nam, hiện nay, thể chế trong đó có loại hình thể chế quan trọng nhất là pháp luật đều tập trung ở Trung ương, do Trung ương ban hành. Các văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ, các bộ, ngành Trung ương ban hành chiếm một tỷ trọng lớn trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành. Thẩm quyền của địa phương trong ban hành thể chế đặc thù, riêng biệt của địa phương còn khá hạn chế. Điều này có lợi khi xét dưới góc độ tính thống nhất trong quản lý tổng thể quốc gia, tuy nhiên, ở một khía cạnh nào đó chưa khuyến khích các địa phương chủ động, đột phá, phát huy các sáng kiến để khai thác lợi thế đặc thù cho phát triển. Tính đồng bộ giữa thể chế của trung ương và địa phương xét dưới góc độ vừa đảm bảo quản lý thống nhất vừa tạo dư địa cho sự sáng tạo của các địa phương vì thế còn nhiều hạn chế.

Mối quan hệ giữa trung ương và địa phương chưa được quy định rõ ràng bởi các văn bản luật. Cơ chế “xin-cho” để chính quyền địa phương được độc lập trong ban hành và tổ chức thực thi một số thể chế có tính ổn định, lâu dài tại địa phương, cũng như trong việc giải quyết các vấn đề trước mắt, cấp bách, ngắn hạn còn phổ biến. Điều đó dẫn tới thực trạng, ở các địa phương có điều kiện phát triển, các chính quyền địa phương phải xoay xở để giải quyết vấn đề phát triển trong một chiếc áo chật, dư địa và không gian phát triển bị bó hẹp; ở góc độ khác, một số địa phương chưa chủ động, sáng tạo, ỷ lại vào Trung ương và lấy nguồn lực từ sự tăng trưởng và nỗ lực của địa phương khác. Trong cả hai trường hợp đều dẫn tới hiệu quả sử dụng nguồn lực thấp và khôgn công bằng, không tạo ra động lực cho phát triển.

Phân cấp hay là sự phân định trách nhiệm, quyền hạn của Trung ương và địa phương, cũng như giữa các cấp chính quyền địa phương trong nhiều lĩnh vực kinh tế - xã hội chưa phù hợp, thiếu rõ ràng, và chưa đồng bộ. Một số lĩnh vực phân cấp của Trung ương cho địa phương quá hẹp. Chẳng hạn, thẩm quyền quyết định số lượng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân các cấp thuộc về Chính phủ. Cấp tỉnh không tuyển dụng thêm nhân sự nếu không được phân bổ thêm chỉ tiêu biên chế từ Trung ương; không có quyền xác định tiêu chuẩn tuyển dụng; không có quyền lựa chọn hình thức thi tuyển... Quyền phân bổ nguồn thu, nhiệm vụ chi thuộc về cấp tỉnh nên không tạo được sự chủ động của chính quyền cấp dưới trong quản lý ngân sách địa phương. Một số lĩnh vực thực hiện phân cấp quá rộng, trong khi cấp dưới chưa đảm bảo đủ khả năng đảm nhận, dẫn mất kiểm soát của cấp trên, tình trạng vi phạm, tiêu cực trong quản lý đất đai diễn ra phổ biến trên phạm vi cả nước và là nguyên nhân của rất nhiều vụ việc kiện tụng liên quan đến đất đai kéo dài.

III. Một số giải pháp hoàn thiện thể chế Việt Nam theo hướng đảm bảo tính đồng bộ góp phần thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn tới

Một là, đảm bảo đồng bộ thể chế chính trị - pháp lý - kinh tế - xã hội

Đổi mới thể chế chính trị, hoàn thiện thể chế pháp lý đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Xây dựng bộ máy nhà nước liêm chính, phục vụ, tinh gọn, hoạt động hiệu lực hiệu quả gắn với đẩy mạnh phân quyền, phân cấp hợp lý, phòng chống tham nhũng, tiêu cực, tăng cường kiểm tra, giám sát, kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước… Đổi mới tổ chức các cơ quan trong hệ thống chính trị mà trọng tâm là đổi mới hoạt động của Quốc hội, hoàn thiện quy trình lập pháp, cơ chế giám sát, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước. Hoàn thiện tổ chức bộ máy của Chính phủ và chính quyền địa phương các cấp tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, hình thành khung pháp lý cho sự vận hành của Chính phủ điện tử, hướng tới xây dựng Chính phủ số. Đổi mới, hoàn thiện tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với địa bàn nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp.

Hoàn thiện thể chế pháp luật theo hướng phát huy sức mạnh đại đoàn kết toàn dân tộc, phát huy quyền làm chủ thực chất của nhân dân; đề cao vai trò chủ thể, vị trí trung tâm của nhân dân trong tham gia xây dựng, tổ chức thực thi, giám sát thực hiện các cơ chế, chính sách, pháp luật. Đảm bảo vai trò thực sự nòng cốt, tăng cường giám sát, phản biện xã hội của các tổ chức chính trị - xã hội như Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên trong quy trình ban hành pháp luật. Cụ thể hóa đầy đủ quyền con người, quyền công dân trong thể chế pháp luật. Phát huy vai trò của các tổ chức xã hội, xã hội - nghề nghiệp tham gia vào các quan hệ kinh tế thị trường.

Hoàn thiện thể chế pháp luật đáp ứng yêu cầu quản lý, thúc đẩy phát triển xã hội bền vững, bảo đảm tiến bộ, công bằng xã hội, trọng tâm là pháp luật về đảm bảo an sinh xã hội như bảo hiểm, việc làm, chăm sóc sức khỏe, bảo đảm quyền được tiếp cận với các dịch vụ y tế, giáo dục và các dịch vụ xã hội cơ bản.

Hoàn thiện thể chế pháp luật đáp ứng yêu cầu quản lý và sử dụng hiệu quả nguồn lực tài nguyên thiên nhiên nhất là đất đai, tài nguyên khoáng sản để bảo vệ môi trường, chủ động thích ứng với biến đổi khí hậu. Trong đó, trọng tâm là hoàn thiện thể chế pháp luật về đất đai nhằm quản lý chặt chẽ, huy động, phân bổ và sử dụng hiệu quả nguồn lực đất đai để phát triển đất nước.

Hoàn thiện thể chế pháp luật về quốc phòng, an ninh đáp ứng yêu cầu tăng cường quốc phòng, an ninh, bảo vệ vững chắc Tổ quốc trong bối cảnh mới có nhiều biến động, phức tạp; bảo vệ chủ quyền, biên giới quốc gia, giữ vững an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội, bảo đảm môi trường hòa bình, ổn định cho phát triển, để Việt Nam tiếp tục là địa điểm thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài hấp dẫn.

Hoàn thiện thể chế pháp luật về giáo dục đào tạo và khoa học công nghệ đáp ứng yêu cầu đổi mới căn bản, toàn diện giáo dục và đào tạo, nâng cao chất lượng nguồn nhân lực, nhất là nhân lực chất lượng cao; phát triển khoa học công nghệ theo hướng thúc đẩy đổi mới sáng tạo, nghiên cứu, chuyển giao, ứng dụng khoa học và công nghệ vào các lĩnh vực của đời sống xã hội. Hoàn thiện thể chế pháp luật về phát triển hạ tầng số, thúc đẩy quá trình chuyển đổi số quốc gia. Hoàn thiện thể chế pháp luật trong lĩnh vực văn hóa nhằm phát huy giá trị văn hóa, sức mạnh con người Việt Nam, nhất là trong lĩnh vực báo chí, xuất bản, điện ảnh, di sản văn hóa, phát triển công nghiệp văn hóa.

Ưu tiên xây dựng mới, sửa đổi, bổ sung thể chế pháp luật ở các lĩnh vực trọng điểm có ý nghĩa then chốt, đang là điểm nghẽn cho phát triển để khơi thông tắc nghẽn, tạo ra sự bứt phá về phát triển kinh tế - xã hội như: Pháp luật về đất đai, đầu tư, đấu thầu, tài chính ngân sách, thuế. Nhanh chóng bổ sung thể chế pháp luật ở các lĩnh vực mới ứng dụng thành tựu của khoa học, công nghệ, thúc đẩy đổi mới sáng tạo, chuyển đổi số, xây dựng, hoàn thiện khung thể chế thử nghiệm để thúc đẩy phát triển các công nghệ mới, sản phẩm, dịch vụ, mô hình kinh doanh mới. Hoàn thiện thể chế pháp luật về giao dịch điện tử, công nhận tính pháp lý của hồ sơ, dữ liệu, chứng từ điện tử và giao dịch điện tử; tạo hành lang pháp lý rõ ràng cho các nền tảng trung gian, nhất là trung gian thanh toán trong giao dịch điện tử. Các quy định liên quan đến nền tảng số trong Luật Sở hữu trí tuệ; Luật Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng; Luật Điện ảnh tiếp tục được xây dựng, sửa đổi và hoàn thiện để phù hợp với yêu cầu phát triển.

Hai là, đảm bảo đồng bộ trong từng loại hình thể chế, nhất là thể chế kinh tế.

Rà soát, chỉnh sửa lại các luật quan trọng như hiện nay, đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất giữa các luật liên quan đến cùng một vấn đề tạo hành lang pháp lý rõ ràng, tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động đầu tư. Đảo đảm tính đồng bộ của Luật Đất đai với các luật có liên quan như Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, và các luật có quy định về áp dụng pháp luật; Bộ luật Dân sự; Luật Nhà ở, Luật Xây dựng, Luật Kinh doanh bất động sản; pháp luật về công chứng, chứng thực; Luật Quy hoạch, Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu, Luật Ngân sách nhà nước.

Hoàn thiện thể chế cho phát triển thị trường các yếu tố sản xuất để thị trường đóng vai trò quyết định trong huy động, phân bổ, sử dụng các nguồn lực. Phát triển thị trường hàng hóa, dịch vụ theo phương thức tổ chức, giao dịch văn minh, hiện đại, thương mại điện tử. Phát triển đồng bộ, nâng cao hiệu quả hoạt động của các thị trường tài chính, tiền tệ, thị trường chứng khoán, thị trường bảo hiểm... trên nền tảng công nghệ số với kết cấu hạ tầng, công nghệ và phương thức giao dịch hiện đại. Phát triển mạnh thị trường khoa học và công nghệ. Phát triển và quản lý chặt chẽ thị trường bất động sản; thị trường quyền sử dụng đất. Phát triển thị trường lao động linh hoạt gắn với cải cách chính sách tiền lương, bảo hiểm xã hội.

Ba là, đảm bảo đồng bộ thể chế trong nước và quốc tế

Hoàn thiện pháp luật đáp ứng yêu cầu chủ động hội nhập quốc tế toàn diện, sâu rộng; nội luật hóa đầy đủ, kịp thời cam kết tại các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên, nhất là các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới. Chú trọng khâu tổ chức triển khai thực hiện và kiểm tra, giám sát việc tuân thủ các cam kết của Việt Nam. Hướng dẫn, tuyên truyền để doanh nghiệp nắm bắt, hiểu các quy định khi tham gia vào các hoạt động đầu tư, thương mại quốc tế. Hỗ trợ doanh nghiệp đáp ứng các yêu cầu của đối tác khi tham gia vào hoạt động kinh tế quốc tế.

Bốn là, đảm bảo đồng bộ giữa ban hành và tổ chức thực thi

Cụ thể hóa thể chế pháp luật và thể chế trong các lĩnh vực kinh tế, xã hội khác theo hướng quy định cụ thể, chi tiết trong luật, đảm bảo các quy định đi vào thực tiễn và được triển khai trên thực tế, rút ngắn thời gian chờ hướng dẫn thi hành luật.

Bố trí đầy đủ các nguồn lực để đảm bảo thể chế được triển khai và vận hành hiệu quả trên thực tế. Phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan tổ chức thực thi. Đồng thời, xây dựng và vận hành hiệu quả cơ chế kiểm tra, giám sát việc tổ chức thực hiện các thể chế.

Năm là, đảm bảo đồng bộ giữa thể chế của trung ương và địa phương

Phân cấp hợp lý trên cơ sở phù hợp với thực tiễn cũng như năng lực của các chủ thể được phân cấp. Thể chế phân cấp Trung ương - Địa phương cần được quy định cụ thể, rõ ràng, phân định rõ quyền hạn, trách nhiệm làm căn cứ để triển khai trên thực tế. Tăng cường trách nhiệm hướng dẫn, thanh tra, kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước ở Trung ương đối với hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương tránh tình trạng lợi dụng việc phân cấp, phân quyền để đưa ra các quyết sách vì lợi ích cục bộ, hoặc thực hiện quyết sách theo hướng có lợi cho địa phương, vi phạm các quy định mà cơ quan trung ương ban hành.

Phân cấp cho chính quyền địa phương đủ thẩm quyền và các điều kiện cần thiết để chủ động thực hiện các nhiệm vụ mà địa phương có khả năng giải quyết được để thực hiện công việc nhanh chóng, hiệu quả, loại bỏ tình trạng ùn tắc, chậm trễ, kém hiệu quả. Lựa chọn cán bộ có năng lực, năng động, chủ động, sáng tạo trong công việc vào các cơ quan quản lý ở địa phương, nhất là cơ quan hội đồng nhân dân. Phân cấp quản lý cần đi kèm với bố trí đầy đủ, tương xứng các nguồn lực, điều kiện thực hiện các nhiệm vụ được phân cấp.

Mặc dù có nhiều cải thiện quan trọng nhưng thể chế ở Việt Nam từ góc nhìn về tính đồng bộ trong quản trị quốc gia, doanh nghiệp, địa phương vẫn còn nhiều hạn chế. Tiếp tục cải cách thể chế toàn diện, trong đó đảm bảo tính đồng bộ là yêu cầu quan trọng để nâng cao chất lượng thể chế, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội bền vững./.

PGS.TS BÙI VĂN HUYỀN, PGS.TS ĐINH THỊ NGA
Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh